El modelo normativo básico de la Administración General del Estado
Durante 2020, la Administración General del Estado funcionaba fundamentalmente con las medidas extraordinarias derivadas de la pandemia. El Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, introduce el artículo 47 bis del Estatuto Básico del Empleado Público, Ese artículo conceptúa el teletrabajo como una prestación de servicios a distancia (fuera de dependencias administrativas) mediante tecnologías de la información, compatible con el trabajo presencial y de carácter voluntario y reversible. Por lo tanto, no es un acceso remoto sin más, sino que se corresponde con una prestación efectiva de servicios públicos. El texto legal se remite al desarrollo ya sea legal o reglamentario y bajo negociación con los sindicatos para, entre otras cosas, determinar criterios objetivos para el acceso a dicha modalidad de trabajo. La norma se refiere a la necesidad de contribuir a una mejor organización del trabajo tanto en identificación de objetivos como en evaluación de su cumplimiento, así como a la igualdad de derechos y obligaciones salvo aquellos estrictamente relacionados con el servicio presencial. Por supuesto, también ha de evaluarse previamente la prevención de riesgos en el domicilio. Las Administraciones serán responsables de proporcionar los medios tecnológicos necesarios, entendiéndose por tales el acceso remoto a las aplicaciones y algún dispositivo como una cámara de vídeo. Lo básico, es decir, el hardware (monitor o portátil) y el lugar apropiado, será responsabilidad de la persona empleada.
En abril de 2021 existían 46.760 empleados de la AGE en modalidad no presencial frente a 127.691 presenciales, lo que representa que aproximadamente uno de cada cuatro trabajadores desempeñaba sus servicios a distancia. Pero aquello no era aún el modelo estructural definitivo. El 12 de abril de 2021 llegó el hito clave. La Mesa General de Negociación de la AGE firmó el Acuerdo sobre criterios generales para el desarrollo del teletrabajo en la Administración General del Estado. El Ministerio de Política Territorial y Función Pública lo negoció con CCOO, UGT, CSIF y CIG y fue tramitado por la Secretaría de Estado de Función Pública. El planteamiento era bastante claro con un modelo general de 3 días máximo de teletrabajo más 2 días presenciales por semana. También se contemplaban situaciones especiales para determinadas zonas de difícil cobertura o con problemas demográficos (España vaciada), donde el porcentaje de presencialidad podía ser mucho menor. Pero el problema es que el acuerdo necesitaba desarrollo normativo a través de Real Decreto del Gobierno.
El Gobierno aprobó en mayo de 2022 un Plan de medidas de ahorro y eficiencia energética de la Administración General del Estado incorporando el teletrabajo como una de aquéllas. Y aquí encontramos otra vez el modelo de tres días a distancia y dos presenciales como regla general. También se permitían dos días a distancia por razones organizativas y otros sistemas excepcionales y el porcentaje de presencialidad nunca podía ser inferior al 40% de la jornada semanal. Sin embargo, esta modalidad se vinculaba estrictamente al plan energético y poco tenía que ver con el modelo estructural de 2021. En noviembre se aprobó el Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI y el Gobierno se comprometía a impulsar, entre otras medidas, la "puesta en marcha inmediata del Teletrabajo". Así constaba en la Resolución de 14 de noviembre de 2022 de la Secretaría de Estado de Función Pública por la que se publicó aquél. Sin embargo, el esperado Real Decreto continuó retrasándose por no decir que nunca llegó. En junio de ese mismo 2022, CSIF denunciaba públicamente que el Gobierno todavía no lo había aprobado teniendo en cuenta que la mayoría de restricciones sanitarias habían sido levantadas. En febrero de 2023 el mismo sindicato llegó a presentar una demanda contencioso-administrativa contra el Ministerio por la demora.
En los años siguientes (2024-2025), el Gobierno frena las expectativas de una transición total al entorno virtual. Con la tramitación del Anteproyecto de Ley de Función Pública de la AGE, se deja claro que el teletrabajo no se conceptúa como un derecho del empleado público, sino una "modalidad de organización temporal supeditada a las necesidades del servicio". A fecha actual de 2026 no ha pasado todavía de fase de enmiendas, por lo que ni tan siquiera puede darse luz verde a su desarrollo reglamentario. Pese a dicha circunstancia, el teletrabajo volvió a estar sobre la mesa con la implantación de la jornada laboral de 35 horas y el desarrollo de la Inteligencia Artificial. Ahora bien, la aplicación práctica se ha fragmentado. Mientras departamentos muy tecnificados como la AEAT ó el CSIC funcionan con instrucciones estables de 2 días semanales, en varios ministerios y sobre todo en cuerpos de atención al ciudadano se mantiene una presencialidad prácticamente total. Por último, la Resolución de 14 de abril de 2026 sobre jornada y horarios de la AGE es la normativa más reciente sobre organización general del trabajo en la Administración estatal y guarda silencio al respecto de teletrabajo.
El modelo de la Administración Regional de la CARM
La CARM ya había impulsado el teletrabajo antes de 2020. Así, existieron dos acuerdos marco de la Mesa General de Negociación de fechas 6 de octubre de 2015 y 12 de noviembre de 2018, que impulsaron su implantación. A partir de ellos se realizaron proyectos piloto. El primero comenzó en 2015 en la Consejería de Hacienda con quince personas y el segundo se extendió en 2018 al conjunto de consejerías con 80 participantes. La propia Administración Regional consideró que aquellas experiencias fueron un interesante antecedente. Los requisitos en el primer proyecto eran conocimientos informáticos suficientes, una serie de requisitos técnicos de su equipo personal, cumplimentar un cuestionario previo de autoevaluación de riesgos en el domicilio y un máximo de 3 días en el domicilio. La diferencia con el segundo es que los nuevos cursaron formación específica previa, el seguimiento era a más largo plazo (un año prorrogable) y se abrió un procedimiento reglado para solicitarlo.
Pero no fue hasta el 5 de junio cuando de 2020, poco después de levantarse el último Estado de alarma por la pandemia del Covid-19, cuando en Acuerdo de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios se firmaron los criterios para la llamada "nueva normalidad", manteniéndose modalidades presenciales y no presenciales. Entre ellos, se establecieron reglas temporales para aplicar el teletrabajo mientras durase la crisis sanitaria. Posteriormente sería prorrogado hasta el 30 de junio de 2021. En aquél mismo mes de junio de 2020 incorporó su propia regulación legal a través del Decreto-ley 7/2020, de 18 de junio. Esta norma añadió la disposición adicional decimosexta al Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia. Dicha previsión establece que la Administración Regional podrá implantar el teletrabajo cuando la naturaleza del puesto lo permita y se garantice la correcta prestación del servicio. También reconoce la viabilidad de que pueda ser parcial o total en relación con las funciones del puesto desempeñadas a distancia y desarrollándose los términos y condiciones mediante negociación entre la Consejería de Función Pública y las Organizaciones sindicales destacando lo relativo a la salud y a la conciliación personal, laboral y familiar del personal empleado público.
En base a esto, CARM y Sindicatos alcanzaron el Pacto de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de 25 de junio de 2021 (BORM de 9 de julio). El Pacto establece que el teletrabajo sería, en los mismos términos que lo establecido en el EBEP, sólo que añadiendo algunas condiciones interesantes. Respecto a su ámbito, reitera su carácter voluntario, reversible y condicionado a la continuidad del servicio público, pero también aclara que no se configura como una prestación ordinaria de servicios. Por lo tanto, ya avisa que el teletrabajo sería complementario o excepcional. Puede ser obligatorio solo en situaciones excepcionales de fuerza mayor, como por ejemplo ya se estaba aplicando en contextos de despachos amplios y con un número elevado de personas. Fue mi caso con anterioridad a este pacto, dado que en el espacio en el que me encontraba éramos hasta 16 puestos de trabajo en un mismo macro-despacho. No aplica directamente al personal docente, sanitario o de servicios sociales, ya que cuentan con regulación propia.
Acceso y condiciones de prestación. Se accederá por convocatorias públicas periódicas o bien por solicitudes de gestión permanente y requiere estar en servicio activo, contar con un mínimo de 6 meses de antigüedad en la unidad y obtener informe del superior jerárquico. Se valoran situaciones prioritarias (discapacidad, salud, violencia de género, familias monoparentales, etc.). Sobre las condiciones de prestación, se permite un máximo de 3 días semanales ampliable en situaciones de emergencia y la autorización se formaliza en un acuerdo con una duración máxima de 2 años prorrogable, modificable, renunciable y revocable. Además, se precisa fijar un sistema de trabajo por objetivos e indicadores de medición así como registrar la jornada e identificar horario fijo. La CARM será responsable de aportar acceso a las aplicaciones, formación, seguridad y verificar prevención de riesgos, al tiempo que se contemplan los derechos de intimidad y desconexión digital para ser regulados con los sindicatos junto con todo el desarrollo reglamentario pendiente. Por lo tanto, este pacto era la primera puesta en común pero no el final.
En 2023 aparece un nuevo compromiso, que es el Acuerdo Marco para la mejora del empleo público y recuperación de condiciones de trabajo y que se plasmó en la Resolución de 11 de mayo de 2023 de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Transformación digital (BORM nº 109, de 13 de mayo), vuelve a ocuparse expresamente del teletrabajo. El acuerdo establecía en su apartado 5 la creación en junio de aquél año de una comisión técnica dependiente de la Mesa General de Negociación para elaborar una propuesta de acuerdo destinada a regular el teletrabajo. Según el acuerdo, los trabajos debían estar terminados antes del 31 de diciembre de 2023. Pues bien, llegado mayo de 2024 el sindicato UGT denunció que tras un año todavía no se había hecho nada. No se retomó hasta octubre cuando se constituye la comisión, pero fue una reunión sin continuidad.
Llegamos a febrero de 2026 e Intersindical denunció que no se había avanzado nada y reclamó retomar esas negociaciones. Incluso en un acta del Comité de Seguridad y Salud de la Administración regional de 2025 aparecía recogida la petición de regulación del teletrabajo y ya señaló que desde el 8 de octubre de 2024 no se había vuelto a convocar el grupo de trabajo. Lo cierto es que las circunstancias excepcionales de la pandemia provocaron aquella aplicación temporal y, una vez terminada su vigencia, el 1 de julio de 2021 se produjo la vuelta a la presencialidad de todo el personal. Paradójicamente, a día de hoy lo único que existe es el acceso remoto a carpetas corporativas y aplicaciones específicas pero no en régimen de Teletrabajo sino de forma complementaria. Menos se entiende con la progresiva sustitución de los discos duros compartidos (T:) por la nube (One Drive) y las herramientas de Microsoft como Teams, siendo tanta una como otras ya accesibles desde casa y sin permisos especiales. Esta situación actual, que puede permitir un salvavidas en ocasiones urgentes con aplicaciones específicas como Portafirmas, PLACRM (contratos) y otras contables o de gestión personal, desde luego no es lo que estamos esperando los empleados públicos y tampoco resulta muy amigo del derecho a la desconexión digital.
El teletrabajo en la Administración Local
Jumilla fue la pionera publicando en el BORM en 22 de febrero de 2022 la versión definitiva de su reglamento. Se requiere una antigüedad de 12 meses consecutivos en el mismo puesto (siempre que sea susceptible de teletrabajo) con dispensa si el puesto lo tuviese reservado. Se establecen una serie de colectivos prioritarios como mayores de 60 años o personas que vivan lejos. El procedimiento se inicia con una solicitud a la Alcaldía o Concejalía delegada de Personal, informa la jefatura de servicio de adscripción del solicitante sin más trámite y con resolución de la Concejalía de Personal. La autorización será por tiempo determinado y máximo 6 meses, siendo prorrogable si nadie dice nada hasta otros seis más. El plazo de resolución es de un mes con sentido desestimatorio del silencio administrativo. Una comisión de seguimiento velará por la correcta ejecución. Finalmente, se reconoce el derecho a la desconexión.
En Los Alcázares (publicado el 25 de abril de 2022) se precisan 6 meses de antigüedad en el puesto para el personal interino o temporal pero con previsión de permanencia de más de un año. Se prohíbe para puestos de registro e información al ciudadano, personal eventual, servicios presenciales por su naturaleza y los que justifique la Alcaldía por Decreto. Se permite un máximo de tres días durante seis meses y pueden ser alternos y rotatorios como estime la jefatura de servicio. La autorización ha de ser por tiempo determinado, pero en esta ocasión es de año máximo prorrogable por otro. Al segundo año hay que reiniciar el procedimiento. Se precisa informe de la jefatura, visto bueno del titular de la concejalía de adscripción, informe de recursos humanos y otro de informática resolviendo la Concejalía de Personal. Se reconoce una buena gama de derechos haciendo referencia a la protección de datos y privacidad aparte de desconexión, reconoce también colectivos prioritarios y es el más completo. No indica plazo, pero ha de entenderse de 3 meses en aplicación supletoria de la Ley 39/15 y silencio positivo.
Mazarrón, con su Reglamento publicado el 24 de octubre de 2022, es el Ayuntamiento que tiene un procedimiento más complejo, ya que precisa hasta cuatro informes: Jefatura de adscripción, responsable de personal, Comisión de Teletrabajo y del Técnico de Administración General donde se presenten servicios. También es el más restrictivo, ya que sus destinatarios exclusivos son padres y madres de hijos menores de 14 años, víctimas de violencia de género o terrorista y empleados con discapacidad. Por tanto, no se menciona gente mayor de 60 años. Además, circunscribe qué funciones son susceptibles de ser desempeñadas a distancia y excluye las mismas que Los Alcázares, aunque el ámbito positivo lo dejaba abierto. La antigüedad mínima requerida en el puesto son 6 meses consecutivos con independencia de ser fijo o temporal. En cuanto a plazos de duración son los mismos que Los Alcázares y se establece un porcentaje máximo del 20% de la jornada laboral (dos días). Al no mencionarse plazo expreso de resolución, se entiende que son tres meses y silencio estimatorio.
En 27 de octubre de 2022 se publicó el del Ayuntamiento de San Javier. Prevé adaptación de la Relación de puestos de trabajo tras definir con mayor detalle aquellas funciones susceptibles de ser prestadas en régimen de teletrabajo. La solicitud puede ser individual pero se permite que pueda ser colectiva. No existe ninguna previsión ni de destinatarios exclusivos ni prioritarios. En cuanto al procedimiento administrativo, es el mismo que el de Mazarrón excluyendo el informe técnico y denominándose "técnica" la comisión. La antigüedad mínima requerida es la más baja con sólo tres meses consecutivos en el puesto salvo que se disponga en reserva. Se concede por plazo indefinido salvo que cambien las circunstancias, como si se tratase de una autorización de compatibilidad. El texto menciona expresamente condiciones como la edad o la salud como factores a tener en cuenta. El sentido del silencio administrativo desestimatorio siendo el plazo máximo de resolución de 20 días hábiles desde la solicitud. Por lo tanto, es el más corto de los cuatro.
Ceutí publicó su aprobación definitiva en 11 de mayo de 2023. En el caso del personal temporal o interino se exige una antigüedad previa de un año en el puesto. La autorización se concede por máximo de seis meses y no existe prórroga implícita. Se puede optar a un máximo de 2 días y el procedimiento requiere informe de la jefatura, visto bueno de la concejalía e informe-propuesta de Personal. Ante la no previsión, se entiende un plazo máximo de 3 meses con silencio estimatorio. Sorprendentemente, se reconocen colectivos prioritarios pero no se menciona a los mayores de 60 años.
En 26 de agosto de 2026 fue Abarán que publicó el texto más corto de todos. El procedimiento es también el más simple con una mera solicitud a la Concejalía de Personal que resuelve de forma motivada. Pese a no requerir ninguna antigüedad (salvo para priorizar) es bastante restrictivo porque será aquél departamento quién decida qué tipo de puestos son viables para desempeñar teletrabajo a propuesta de las demás concejalías e incluso puede determinar periodos en los que se prohibirá. Además, entre los colectivos prioritarios no se relaciona a las mayores de 60 años y se baja el tope hasta los 6 años respecto a los hijos de las personas empleadas. Por el contrario, se faculta a un máximo de 50% de la jornada laboral mensual y se concede por tiempo de hasta un año pudiendo ser prorrogable automáticamente hasta llegar a los dos años.
Tengo que hacer un inciso importante y es que en los casos de Jumilla y San Javier no tengo claro que sea correcto el silencio administrativo negativo impuesto por dos normas reglamentarias. Que sepa, ninguna Ley estatal ni autonómica menciona expresamente que no sea estimatorio. Hay que tener en cuenta que con arreglo al artículo 24 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, el carácter del silencio administrativo será siempre positivo salvo algunas excepciones tasadas más cláusula remitiéndose a otras normas con rango de Ley. Y a tal respecto considero que no encaja en las excepciones al sentido general estimatorio. Y la Ley 53/84 - en la que tal vez se escuden - trata en su prescripción de silencio negativo de las incompatibilidades por prestar una segunda actividad en el sector público, no de teletrabajo. Pero esa presunta irregularidad no anula lo más importante, que es que varios administraciones municipales se hayan anticipado en 2022 con la regulación del teletrabajo pese a hacerlo de forma dispar. Me preocupa más ese detalle, que haya tanta diversidad de criterios así como pocas iniciativas. Así que llegado a este punto... ¿por qué no se aplica el teletrabajo en la Administración de la CARM y por qué en la AGE se ha quedado en una aplicación descentralizada y nada uniforme?
Conclusiones
La primera de las razones por la que creo que no ha terminado de avanzar la regulación del teletrabajo es por la ausencia de una cultura del mismo. El cambio de paradigma en la Administración se ha orientado a convertirla en más accesible y transparente al ciudadano, así como más ágil y menos compleja. Sin embargo, en lo que respecta a sus propios empleados se ha estancado. Muchos ya tienen una perspectiva anclada en que los funcionarios somos unos privilegiados que debemos de permanecer en nuestros puestos de trabajo no vaya a ser que nos escapemos más de media hora a desayunar o peor, al supermercado o a casa a dormir. Así que uno de los elementos que puede estar detrás es la desconfianza en que el rendimiento telemático sea medible, cuantificable y efectivo.
En segundo lugar, el teletrabajo se ha venido circunscribiendo más a una circunstancia excepcional que a un derecho del empleado público conectado con la conciliación familiar y personal y/o con la salud. Y por mucho que se hubiese declarado en acuerdos sindicales elevados a público en los boletines oficiales. Si las Leyes no lo contemplan como tal, no puede protegerse como derecho. Esto se ha comprobado una vez que se ha esfumado la etapa del Covid-19 y sus fases de desescalada hasta que el 1 de julio de 2021 se acabó cualquier modalidad de teletrabajo fuese voluntaria u obligatoria. El hecho más significativo al respecto ha sido la ocurrencia de habilitar acceso remoto a las aplicaciones desde dispositivos personales en una modalidad de trabajo complementario fuera del horario normal.
En tercer lugar, creo que la CARM va a rebufo de la AGE y sobre todo a raíz de la pandemia en lo que a regulación se refiere. El hecho de que ninguna norma con rango de Ley ni tan siquiera reglamentaria haya visto la luz en el Estado es muy posible que sea el motivo por el que Murcia haya optado por no reformar su Ley de la Función Pública. Además, también tiene lugar esta ausencia de adaptación normativa en un contexto de futuro proyecto de nueva Ley que lleva años retrasándose, por lo que por ahí tampoco tiene motivación para adelantarse. Y, por si fuera poco, en cualquiera de los casos tampoco puede eludirse el clásico miedo a la inconstitucionalidad por si se invadiese el orden de competencias. Ojalá que tras las Elecciones Generales el próximo Gobierno se tome en serio y desencalle el teletrabajo porque considero que es la pieza del dominó que puede mover el resto y por supuesto a la CARM.
En cuarto lugar, la aplicación de la IA y el problema del envejecimiento de los recursos humanos en la Administración Pública son dos cuestiones que por el momento no son conectadas por los políticos con el Teletrabajo. La primera está experimentado avances importantes en el trabajo interno, pero de cara al público aún no. Así que por el momento los puestos de trabajo vinculados con atención al ciudadano son muy complejos de resolver exclusivamente mediante IA. Respecto al segundo, las soluciones que se están viendo son prolongar en el servicio activo a aquéllos con más de 65 años que estén dispuestos y poner sobre la mesa la movilidad de puestos. Pero no se plantean fomentarlo con teletrabajo.
Por último, casos como el de Los Alcázares y San Javier son muy positivos, ya que entran en qué tipo de funciones pueden ser perfectamente desempeñadas desde casa, bajo qué condiciones y mediante qué procedimiento administrativo. Se han basado exclusivamente en la legislación estatal que le es aplicable, pero al no existir más que un marco general han optado por resoluciones muy dispares en requisitos de antigüedad, colectivos destinatarios y preferentes, burocracia procesal, duración y hasta efectos del silencio administrativo. Es una pena que la Administración autonómica no tome ese ejemplo y adoptase la opción más restrictiva, lo que redunda en que las experiencias locales no pudieran ser más tanto más uniformes como extendidas al resto del mapa regional.
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